Pedagog- og bemanningsnormen

Flere av de ti største kommunene i Norge er bekymret. De mener at de nye normene ikke er tilpasset organiseringen lokalt. Resultatet er at kommunene må tilrettelegge barnehageopptaket og organiseringen av barnehagene for å tilpasse seg de nye normene.

Dersom barnegruppen i ASSS-kommunenes barnehager var lik ved oppstarten av barnehageåret 2018/2019 som de var i ved årsskiftet, vil kommunene i ASSS ha behov for 1 562 nye pedagoger.

- Forsvarlig bemanning er en viktig forutsetning for god barnehagekvalitet i kommunene, men den foreslåtte detaljstyringen svekker kommunenes muligheter til å bruke de rammene de har til det beste for alle innbyggere. Normer begrenser muligheten for lokalpolitiske prioriteringer og svekker det lokale handlingsrommet, sier styreleder i KS, Gunn Marit Helgesen.

Kommunene må ansette flere barnehagelærere

Med innføringen av pedagog- og bemanningsnorm i barnehage må kommunene endre sammensetningen og antallet ansatte i barnehagen. ASSS-kommunene har ulikt behov for nyansettelser av barnehagelærere, andre ansatte eller omgjøringer av stillinger for å oppfylle begge normene. Både Oslo, Bærum og Stavanger oppfyller bemanningsnormen, men behøver barnehagelærere for å oppfylle pedagognormen. Det betyr at eksisterende stillingshjemler må fylles av ansatte med barnehagelærerutdanning. Andre kommuner vil ha behov for nyansettelser for å oppfylle begge normene.

Stavanger sliter med overtallighet

Stavanger kommune har over tid hatt bemanning i tråd med eller litt over det som nå er vedtatt.  Kravene i ny bemanningsnorm har lenge vært førende for bemanning og økonomisk tildeling til barnehagene i Stavanger.
- I Stavanger vil utfordringer i forbindelse med innføring av ny pedagog- og bemanningsnorm knyttes særlig til overtallighet, sier Monica Buvig Stenseth, kommunalsjef for barnehage i Stavanger.

Hun forteller at Stavanger og regionen har en relativ lav andel barnehagelærere. Kommunen må derfor ansette mange barnehagelærere for ha bemanning i tråd med skjerpet pedagognorm.

- Når kommunen totalt sett har nok ansatte kan det bety at vi får overtallige i gruppene assistenter og fagarbeidere etter hvert som det blir rekruttert inn flere barnehagelærere. Denne problemstillingen forsterkes av at Stavanger de siste årene har hatt overkapasitet av barnehageplasser, og av den grunn har avviklet flere barnehager og dermed også fått overtallige ansatte i disse prosessen.

Bergen kommune positiv til bemanningsnormen, men økonomien er utfordrende

- Det er bred oppslutning om en bemanningsnorm i Bergen, men de nye normene er en krevende utfordring for kommunen å håndtere økonomisk fordi innføringen fører til store merutgifter utover det statlige rammetilskuddet på vel 23 millioner kroner, sier Christian Fredrik Hjemmen, økonomisjef i byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett i Bergen.

De kostnadsanslagene som ligger til grunn for gjeldende handlings- og økonomiplan (2018-2021) baserer seg på data fra årsmeldingen i desember 2017. De grunnlagsdataene innebar en merutgift på om lag 10 millioner kroner i 2018, økende til vel 33 millioner kroner i 2019. Med full tilskuddseffekt til de private barnehagene i 2021 ble den samlede merutgiften anslått å utgjøre inntil 108 millioner kroner. Underdekningen er en konsekvens av at det statlige rammetilskuddet ikke er tilpasset innføring av normer på enhetsnivå. I tillegg til de økonomiske utfordringene fremheves det at bemanningsnormen utfordrer målsettingen om mindre bruk av deltid i kommunen.

- Bemanningsnormen var ikke er innfridd i kommunal sektor i Bergen slik Regjeringen har lagt til grunn i sine beregninger. Det innebærer at det i tillegg til pedagoger ville være behov for å tilsette flere assistenter/fagarbeidere for å innfri bemanningsnormen, sier Christian Fredrik Hjemmen. Regjeringens forslag til pedagognorm legger til grunn at alle pedagoger kan dekkes inn via omveksling fra assistent/fagarbeidere. Hovedårsaken til at Bergen kommune har en økonomisk underdekning er, for det første, at omfanget av omveksling fra ikke-pedagogstillinger til pedagogstillinger på kort sikt er lavere enn det som ligger til grunn i andre beregninger som er lagt frem på kommunenivå, blant annet av KS selv.

Bergen vil innrette seg

Til tross for at kommunene er gitt et år ekstra på å innfri bemanningsnormen, så er det tidligere i år signalisert politisk at Bergens kommunale barnehager allerede i inneværende barnehageår i størst mulig grad skal innrette seg etter bemanningsnormen.

- Bemanning og kvalitet henger nøye sammen for Bergen kommune og dermed ønsker vi å gå foran med et godt eksempel for å vise at vi mener alvor når vi ønsker å satse på barnehage, sier Hjemmen. Samtidig vises det til at en stor del av den økte voksentettheten i Bergen kommer i form av pedagoger og noe som kan føre til at det blir mindre tid med barna som følge av pedagogenes rett til minst 4 timer planlegging, for- og etterarbeid i uka. Dette representerer også en utfordring for enkelte barnehager med tanke på å få til en god organisering av hverdagen og få «timene til å gå opp».

Normene koster mer enn overføringene

- Høyere krav til bemanning og pedagogtetthet i barnehagen er avgjørende dersom vi skal klare å innfri de krav til kvalitet som stilles til barnehagene i dag. Mange kommuner erfarer imidlertid at de faktiske kostnadene med å innfri begge normene i den enkelte barnehage er vesentlig høyere enn det som er gitt i økte rammeoverføringer til kommunene, sier Monica Buvig Stenseth, kommunalsjef for barnehage i Stavanger. - Samtidig er det et tankekors at bemanningsnormen som nå er innført i så liten grad skiller seg fra bemanning i barnehagene flere tiår tilbake. Det er nødvendig å stille spørsmål om bemanningsnormen er tilstrekkelig sett i forhold til de krav og forventninger som stilles til barnehagen i dag. Gode barnehager spiller en betydningsfull rolle i barns oppvekst og særlig for de mest sårbare barna. Jeg tror det er god investering å satse enda mer på sikre barnehager av høy kvalitet. Gode barnehager er avhengig av dyktige ansatte. I tillegg tror jeg vi måjobbe målrettet for å øke status for å rekruttere nok pedagoger og dyktige ansatte til barnehagene, og vi må jobbe smartere med sykefravær, som er for høyt i barnehagesektoren i dag.  

Svekker tiltak og tjenester

KS er kritiske til utredningen av de administrative og økonomiske konsekvensene av normen.
- Vi mener at forslaget er sterkt underfinansiert. I praksis vil kommunenes mulighet til å prioritere ut fra den enkelte barnehages behov, svekkes. Normen vil i mange tilfeller føre til at andre tiltak og tjenesteområder i kommunen må nedprioriteres, sier Helgesen.

- KS mener at det er bra med økte forventninger til barnehagetilbudet, men en innføring av statlig bindende normer må utsettes til ordningen er fullfinansiert, sier styreleder i KS, Gunn Marit Helgesen.

Mange kommuner har uttalt seg positivt til innføring av bemanningsnorm, men de aller fleste har gjort dette under klar forutsetning om statlig fullfinansiering.

Dersom barne- og ansattgruppen i ASSS-kommunenes barnehager var lik ved oppstarten av barnehageåret 2018/2019 som de var i ved årsskiftet, ville kommunene i ASSS ha behov for 1 561 nye pedagoger.

Dispensasjonsstillinger for pedagogisk leder er tatt ut av beregningen. Disse tallene inkluderer derfor årsverk på dispensasjon som må erstattes.

Tallene er beregnet ved å se på antall barn i hver enkelt barnehage, uten å gjøre endringer i personell og barnegruppene for å imøtekomme en ny pedagognorm.

Dersom man forutsetter at pedagognormen oppfylles på kommunenivå, eller at kommunene kunne dimensjonere hver barnehage ideelt i forhold til den nye normen, blir tallene noe annerledes.

Dispensasjonsstillinger for pedagogisk leder er tatt ut av beregningen. Disse tallene inkluderer derfor årsverk på dispensasjon som må erstattes.

Merknad om beregningene:
Det faktiske behovet for nye pedagoger vil nok ligge et sted mellom disse to beregningsmetodene, da kommunene vil prøve å tilpasse opptaket ved å dimensjonere barnegruppene så godt det lar seg gjøre i forhold til normene.  Kommunene vil nok bare klare dette til et visst nivå. Hvor stor tilpasningen til normene vil være avhenger av flere faktorer som blant annet barnehagens størrelse og areal, muligheten til å øke stillingshjemler for deltidsansatte, muligheten til å tilpasse opptaket av barn til enkeltbarnehager samtidig som man ivaretar foreldrenes ønsker. I tillegg er det en praktisk utfordring at normene ikke går opp i samme brøk, sier Monica Buvig Stenseth og viser til utfordringene med å få til en praktisk organisering basert på flest mulig heltidsstillinger også blant assistenter og fagarbeidere.