Nærmere om beregnet utgiftsbehov

Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftutjevningen i inntektssystemet skal kommunene bli kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. Det vil si at utgiftutjevningen omfatter grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern.

Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall innbyggere 90 år og over ikke være direkte påvirket av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen.

Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,00. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,90 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veiet gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet.

I Grønt hefte for 2017 er det innført såkalt gradert basistilskudd. Det vil si at det er forsøkt å gjøre et skille mellom «frivillige» og «ufrivillige» smådriftsulemper. I analysene i denne rapporten er det de faktiske smådriftsulempene som har betydning. Vi har derfor sett bort fra beregningene av gradert basis som er gjort i Grønt hefte.

Når vi beregner utgiftsbehov for ett år bruker vi data fra Grønt hefte året etter. Det vil si at våre beregninger for 2017 er basert på data i Grønt hefte for 2018 osv. Årsaken til at vi bruker Grønt hefte ett år frem i tid er at Grønt hefte er basert på data fra året før. Det blir imidlertid mer komplisert å bruke Grønt hefte et år frem i tid når det gjennomføres kommunesammenslåinger. Grønt hefte for 2018 er inndelt etter kommunestrukturen i 2018, mens regnskapstallene følger kommunestrukturen i 2017. Vi har foretatt en sjablonmessig oppdeling av dataene i Grønt hefte 2017 og 2018 for de kommunene som har slått seg sammen disse årene. ASSS-kommunene er så langt bare indirekte berørt av dette.

Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. Analysene bygger likevel på en forutsetning om at hver sektornøkkel beskriver de virkelige forskjellene i utgiftsbehov.

Beregnet utgiftsbehov i Tromsø kommune

Samlet sett har Tromsø et utgiftsbehov per innbygger som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2017 var utgiftsbehovet i Tromsø 10,5 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Tromsø har et relativt høyt utgiftsbehov til barnehager. Det relativt høye utgiftsbehovet innenfor barnehager skyldes hovedsakelig at Tromsø har relativt mange innbyggere på 1 år uten kontantstøtte og relativt mange innbyggere med høy utdanning.

Tromsø har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg og sosialtjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Tromsø ikke har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over. Utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg har gått opp fra 75,4 prosent under landsgjennomsnittet i 2015 til 77,3 prosent under i 2017.

Avvik i utgiftsbehov mellom ny og gammel nøkkel.

Alle tall i figuren over er beregnet med utgangspunkt i den nye kostnadsnøkkelen fra 2017. Siden kommunens inntekter i 2015 og 2016 var basert på den gamle kostnadsnøkkelen, viser vi i tabellen over forskjellen mellom den nye og den gamle kostnadsnøkkelen. I 2016 var beregnet utgiftsbehov i Tromsø 127 kroner lavere per innbygger etter ny nøkkel enn etter den gamle. Den nye kostnadsnøkkelen reduserer utgiftsbehovet i Tromsø innenfor barnehager og helsetjeneste. Motsatt gir den nye kostnadsnøkkelen Tromsø økt utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Tromsø kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2018. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2012 – 2024, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2018. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2018 = 100. 

Tromsø forventes å få svakere befolkningsvekst frem mot 2024 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2024 på om lag 5 prosent, mens veksten i Tromsø er anslått til 3 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,6 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 440 personer per år.

Dette er klart lavere befolkningsvekst enn det Tromsø hadde fra 2012 til 2018. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,5 prosent per år, noe som tilsvarte 1 087 personer per år. I denne perioden hadde Tromsø høyere befolkningsvekst enn de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha sterk vekst frem mot 2024. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra 2015 til 2018 og antas å endre seg lite fra 2018 til 2024. Det forventes at veksten i antall innbyggere i aldersgruppen 6-15 år vil flate ut og gå noe ned frem mot 2024.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 25 ½ prosent frem mot 2024. Dette tilsvarer en årlig vekst på 3,8 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 360 personer per år frem mot 2024. Dette er om lag det samme som i årene 2012 til 2018 da antall personer 67 år og over økte med 343 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2018 til 2024 forventes antall innbyggere 6-15 år å gå ned med 3 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig nedgang på 0,6 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig nedgang i antall innbyggere 6-15 år på om lag 55 personer per år frem mot 2024. I årene 2012 til 2018 gikk antall personer 6-15 år opp med 74 personer i gjennomsnitt per år.

Frem mot 2024 forventes det tiltagende vekst i antall innbyggere 80-89 år. Det vil fortsatt være sterk vekst i antall innbyggere 67-79 år frem mot 2024, men ikke fullt så sterk som i perioden 2012-2018. Veksten i antall innbyggere 90 år og over antas å bremse noe opp frem mot 2024. 

Frem mot 2024 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år anslått til 5,5 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 105 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år vil øke med 3,5 prosent i gjennomsnitt per år.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Tromsø frem mot 2024.

Om beregningene

Vi har tatt utgangspunkt i TBUs beregningsopplegg for hvordan kommunesektorens utgifter påvirkes av den demografiske utviklingen. Metoden tar utgangspunkt i en forenkling av kostnadsnøklene, slik at bare aldersfordelte innbyggertall inngår. Beregningene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester, barnevern og barnehager.

Demografikostnaden viser således hvor mye brutto driftsutgifter innenfor disse sektorene må øke i årene fremover gitt at kommunen vil videreføre standard og dekningsgrad på samme nivå som for landsgjennomsnittet i 2017, og forutsatt at produktiviteten er konstant. 

Befolkningen er delt inn i 13 aldersgrupper og det er beregnet en «sats» per innbygger innenfor hver aldersgruppe. Ved å bruke disse «satsene» på forventet økning i folketallet, kan vi beregne hvor mye utgiftsbehovet vil øke som følge av den forventede økningen i folketallet. For eksempel vil en «ny» innbygger i aldersgruppen 90 år og over øke utgiftsbehovet i kommunen med om lag 358 200 kroner, mens en «ny» innbygger i aldergruppen 23-29 år vil øke utgiftsbehovet med om lag 15 700 kroner.

Vi har i tillegg foretatt en sektorvis fordeling av befolkningsveksten i de ulike innbyggergruppene.

Frem til 2024 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Tromsø at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 4 ½ prosent (0,7 prosent per år) for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2018. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 15 prosent. Frem mot 2024 er forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor grunnskole på om lag 3 ½ prosent og innenfor barnehager er det forventet en nedgang på om lag ½ prosent.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2018-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Tromsø de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 29 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2018. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 34 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 3 mill. kroner per år, mens det er forventet nedgang i grunnskole og barnehager på henholdsvis 7 og 1 mill. kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.  

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Merutgifter som følge av befolkningsendringer fordelt på sektorer 2019

Samlet sett kan demografikostnadene i 2019 for disse sektorene anslås til om lag 35 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 29 mill. kroner og barnehager med 5 mill. kroner.

Merutgifter til administrasjon og øvrige sektorer som følge av befolkningsendringer kommer i tillegg til disse beregningene.