Beregnet utgiftsbehov i Oslo kommune

Nærmere om beregnet utgiftsbehov

Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftutjevningen i inntektssystemet skal kommunene bli kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. Det vil si at utgiftutjevningen omfatter grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern.

Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall innbyggere 90 år og over ikke være direkte påvirket av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen.

Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,00. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,90 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veiet gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet.

I Grønt hefte for 2017 er det innført såkalt gradert basistilskudd. Det vil si at det er forsøkt å gjøre et skille mellom «frivillige» og «ufrivillige» smådriftsulemper. I analysene i denne rapporten er det de faktiske smådriftsulempene som har betydning. Vi har derfor sett bort fra beregningene av gradert basis som er gjort i Grønt hefte.

Når vi beregner utgiftsbehov for ett år bruker vi data fra Grønt hefte året etter. Det vil si at våre beregninger for 2017 er basert på data i Grønt hefte for 2018 osv. Årsaken til at vi bruker Grønt hefte ett år frem i tid er at Grønt hefte er basert på data fra året før. Det blir imidlertid mer komplisert å bruke Grønt hefte et år frem i tid når det gjennomføres kommunesammenslåinger. Grønt hefte for 2018 er inndelt etter kommunestrukturen i 2018, mens regnskapstallene følger kommunestrukturen i 2017. Vi har foretatt en sjablonmessig oppdeling av dataene i Grønt hefte 2017 og 2018 for de kommunene som har slått seg sammen disse årene. ASSS-kommunene er så langt bare indirekte berørt av dette.

Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. Analysene bygger likevel på en forutsetning om at hver sektornøkkel beskriver de virkelige forskjellene i utgiftsbehov.

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder kommunale oppgaver som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2017 var det kommunale utgiftsbehovet i Oslo 8,1 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Oslo har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Oslo har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, relativ stor opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt og relativt mange aleneboende. Utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste har gått ned fra 57,2 prosent over landsgjennomsnittet i 2015 til 46,7 prosent over landsgjennomsnittet i 2017. Nedgangen skyldes i stor grad at Oslo hadde relativt sett lavere andel av indikatorene nevnt ovenfor i 2017 enn i 2015.

Oslo har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, grunnskole og helsetjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Oslo har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Alle tall i figuren over er beregnet med utgangspunkt i den nye kostnadsnøkkelen fra 2017. Siden kommunens inntekter i 2015 og 2016 var basert på den gamle kostnadsnøkkelen, viser vi i tabell en over forskjellen mellom den nye og den gamle kostnadsnøkkelen. I 2016 var beregnet utgiftsbehov i Oslo 543 kroner lavere per innbygger etter ny nøkkel enn etter den gamle. Den nye kostnadsnøkkelen reduserer utgiftsbehovet i Oslo innenfor alle sektorer unntatt barnevern.

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder fylkeskommunale oppgaver som ligger langt under landsgjennomsnittet. I 2017 var det fylkeskommunale utgiftsbehovet i Oslo 26,0 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Det er særlig det lave utgiftsbehovet til fylkesveier og videregående utdanning som trekker samlet utgiftsbehovet ned. Motsatt ligger Oslos utgiftsbehov til lokale ruter langt over landsgjennomsnittet.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Oslo kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2018. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2012 – 2024, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2018. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2018 = 100. 

Oslo forventes å få klart høyere befolkningsvekst frem mot 2024 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2024 på om lag 4 prosent, mens veksten i Oslo er anslått til 6 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 1,0 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 7 250 personer per år.

Dette er likevel lavere enn Oslos befolkningsvekst fra 2012 til 2018. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,6 prosent per år, noe som tilsvarte 10 031 personer per år. Også i denne perioden hadde Oslo høyere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst frem mot 2024. Også når det gjelder aldersgruppen 16-18 år forventes det sterk vekst frem mot 2024. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2012-2018, men antas å endre seg lite frem mot 2024. Det forventes videre at veksten i antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil bremse opp.    

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 17 ½ prosent frem mot 2024. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,7 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 2 130 personer per år frem mot 2024. Dette er mer enn i årene 2012 til 2018 da antall personer 67 år og over gikk opp med 1 785 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2018 til 2024 forventes antall innbyggere 16-18 år å gå opp med 16 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,6 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall innbyggere 16-18 år på om lag 490 personer per år frem mot 2024. Denne sterke veksten i aldersgruppen 16-18 år i Oslo skiller seg klart fra anslått utvikling på landsbasis. På landsbasis er det anslått en vekst i aldersgruppen 16-18 år på bare 0,5 prosent fra 2018 til 2024. Det vil si en samlet økning på om lag 990 personer. I Oslo alene er det i samme perioden anslått en vekst i aldergruppen 16-18 år på om lag 2 960 personer. Det betyr at det i denne perioden er anslått en nedgang i antall 16-18 åringer på om lag 1 960 personer i landet utenom Oslo. 

Det forventes forholdsvis sterk vekst både innenfor aldersgruppen 67-79 år og aldersgruppen 80-89 år. Aldergruppen 67-79 år hadde også en klar vekst i perioden 2012 til 2018, mens antall 80-89 åringer gikk ned fra 2012 til 2018. Det er små endringer i antall innbyggere 90 år og over.   

Frem mot 2024 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 2,9 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 1 650 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år og over i samme periode vil øke med 2,8 prosent i gjennomsnitt per år. Dette betyr en årlig gjennomsnittlig økning på om lag 490 personer.

I figuren lenger ned ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Oslo frem mot 2024.

Nærmere om beregnet utgiftsbehov

Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftutjevningen i inntektssystemet skal kommunene bli kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. Det vil si at utgiftutjevningen omfatter grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern.

Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall innbyggere 90 år og over ikke være direkte påvirket av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen.

Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,00. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,90 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veiet gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet.

I Grønt hefte for 2017 er det innført såkalt gradert basistilskudd. Det vil si at det er forsøkt å gjøre et skille mellom «frivillige» og «ufrivillige» smådriftsulemper. I analysene i denne rapporten er det de faktiske smådriftsulempene som har betydning. Vi har derfor sett bort fra beregningene av gradert basis som er gjort i Grønt hefte.

Når vi beregner utgiftsbehov for ett år bruker vi data fra Grønt hefte året etter. Det vil si at våre beregninger for 2017 er basert på data i Grønt hefte for 2018 osv. Årsaken til at vi bruker Grønt hefte ett år frem i tid er at Grønt hefte er basert på data fra året før. Det blir imidlertid mer komplisert å bruke Grønt hefte et år frem i tid når det gjennomføres kommunesammenslåinger. Grønt hefte for 2018 er inndelt etter kommunestrukturen i 2018, mens regnskapstallene følger kommunestrukturen i 2017. Vi har foretatt en sjablonmessig oppdeling av dataene i Grønt hefte 2017 og 2018 for de kommunene som har slått seg sammen disse årene. ASSS-kommunene er så langt bare indirekte berørt av dette.

Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. Analysene bygger likevel på en forutsetning om at hver sektornøkkel beskriver de virkelige forskjellene i utgiftsbehov.

Frem til 2024 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 4 ½ prosent (0,7 prosent per år) for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2018. Dette gjelder de kommunale oppgavene. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 10 ½ prosent frem mot 2024. I samme periode er det forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor barnehager på om lag 3 prosent. Innenfor grunnskole er det anslått at utgiftsbehovet vil være det samme i 2024 som i 2018.

Når det gjelder de fylkeskommunale oppgavene tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 11 ½ prosent (1,8 prosent per år) for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2018. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor videregående utdanning med om lag 16 ½ prosent. Frem mot 2024 er det også forventet en økning i utgiftsbehov innenfor lokale ruter og tannhelse på henholdsvis 5 og 4 prosent.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2018-kroner samlet sett for kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Vi har samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern, lokale ruter og tannhelse.

Ifølge disse beregningene vil Oslo de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 367 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2018. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 217 mill. kroner per år, videregående utdanning med 94 mill. kroner per år og øvrige sektorer med 86 mill. kroner per år. Utgiftsbehovet til barnehager vil i gjennomsnitt gå ned med 32 mill. kroner per år, mens det i gjennomsnitt er små endringer per år innenfor grunnskole.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2019 for disse sektorene anslås til 337 mill. kroner, hvorav 206 mill. kroner kan knyttes til kommunale oppgaver og 131 mill. kroner til fylkeskommunale oppgaver. Av dette er bidraget fra pleie og omsorg på 138 mill. kroner, grunnskole bidrar med 115 mill. korner og videregående opplæring med 105 mill. kroner.

Merutgifter til administrasjon og øvrige sektorer som følge av befolkningsendringer kommer i tillegg til disse beregningene.