Nærmere om beregnet utgiftsbehov

Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftutjevningen i inntektssystemet skal kommunene bli kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. Det vil si at utgiftutjevningen omfatter grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern.

Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall innbyggere 90 år og over ikke være direkte påvirket av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen.

Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,00. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,90 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veiet gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet.

I Grønt hefte for 2017 er det innført såkalt gradert basistilskudd. Det vil si at det er forsøkt å gjøre et skille mellom «frivillige» og «ufrivillige» smådriftsulemper. I analysene i denne rapporten er det de faktiske smådriftsulempene som har betydning. Vi har derfor sett bort fra beregningene av gradert basis som er gjort i Grønt hefte.

Når vi beregner utgiftsbehov for ett år bruker vi data fra Grønt hefte året etter. Det vil si at våre beregninger for 2017 er basert på data i Grønt hefte for 2018 osv. Årsaken til at vi bruker Grønt hefte ett år frem i tid er at Grønt hefte er basert på data fra året før. Det blir imidlertid mer komplisert å bruke Grønt hefte et år frem i tid når det gjennomføres kommunesammenslåinger. Grønt hefte for 2018 er inndelt etter kommunestrukturen i 2018, mens regnskapstallene følger kommunestrukturen i 2017. Vi har foretatt en sjablonmessig oppdeling av dataene i Grønt hefte 2017 og 2018 for de kommunene som har slått seg sammen disse årene. ASSS-kommunene er så langt bare indirekte berørt av dette.

Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. Analysene bygger likevel på en forutsetning om at hver sektornøkkel beskriver de virkelige forskjellene i utgiftsbehov.

Beregnet utgiftsbehov i Bærum kommune

Samlet sett har Bærum et utgiftsbehov per innbygger som ligger litt over landsgjennomsnittet og det har vært små endringer de siste tre årene. I 2017 var utgiftsbehovet i Bærum 0,5 prosent høyere enn landsgjennomsnittet

Bærum har et relativt høyt utgiftsbehov til barnehager og grunnskole. Dette har sin motvekt i et relativt lavt utgiftsbehov til sosialtjeneste, kommunehelse og pleie og omsorg.  Dette viser at Bærum har en forholdsvis ung befolkning. Bærum ligger også relativt lavt på kriterier som ligger til grunn for utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste. Det betyr at Bærum har relativt få aleneboende, uføre 18-49 år og har relativt lav opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt.

Alle tall i figuren over er beregnet med utgangspunkt i den nye kostnadsnøkkelen fra 2017. Siden kommunens inntekter i 2015 og 2016 var basert på den gamle kostnadsnøkkelen, viser vi i tabellen under forskjellen mellom den nye og den gamle kostnadsnøkkelen. I 2016 var beregnet utgiftsbehov i Bærum om lag 270 kroner lavere per innbygger etter ny nøkkel enn etter den gamle. Den nye kostnadsnøkkelen reduserer utgiftsbehovet i Bærum innenfor sosialtjeneste og pleie og omsorg og gir økt utgiftsbehov innenfor grunnskole.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Bærum kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2018. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2012 – 2024, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2018. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2018 = 100. 

Bærum forventes å få noe lavere befolkningsvekst frem mot 2024 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2024 på om lag 5 prosent, mens veksten i Bærum er anslått til 3 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,6 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 730 personer per år.

Dette er klart lavere enn Bærums befolkningsvekst fra 2012 til 2018. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,5 prosent per år, noe som tilsvarte 1 828 personer per år. I denne perioden hadde Bærum også en noe sterkere befolkningsvekst enn de øvrige ASSS-kommunene.

SSBs befolkningsframskrivinger har flere ganger undervurdert befolkningsveksten i Bærum. I befolkningsframskrivingene fra juni 2016 ble befolkningsveksten i Bærum fra 2017 til 2018 anslått til 1 000 personer, mens den faktiske veksten var på 1 446 personer. Samtidig som SSB undervurderte veksten i Bærum med 446 personer, overvurderte SSB befolkningsveksten på landsbasis med over 20 000 innbyggere.

Selv om SSB tidligere har undervurdert befolkningsveksten i Bærum, er det ikke gitt at befolkningsveksten i Bærum er undervurdert også i de nye framskrivingene. Her vil kommunens egne analyser, der det også tas hensyn til informasjon som ikke inngår i SSBs anslag, være et viktig korrektiv/-supplement.

Det anslås at antall personer aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst, mens veksten i aldersgruppen 6-15 år vil bremse opp. Det har vært små endringer i antall innbyggere 0-5 år de siste årene og det antas at antall innbyggere i denne aldersgruppen vil gå ned frem mot 2024.

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 13 ½ prosent frem mot 2024. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,1 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 400 personer per år frem mot 2024. Fra 2012 til 2018 gikk antall personer 67 år og over opp med 452 personer per år.

Fra 2018 til 2024 forventes antall innbyggere 0-5 år å gå ned med 6 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig nedgang på 1,1 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig nedgang i antall innbyggere 0-5 år på om lag 105 personer per år frem mot 2024.

Vi ser at det hovedsakelig er aldersgruppen 67-79 år som vil ha sterk vekst frem mot 2024. Økningen i denne aldersgruppen er anslått til 2,8 prosent i gjennomsnitt per år noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 360 personer per år.

Både aldergruppen 90 år og over og 67-79 år viste sterk vekst fra 2012 til 2018, men veksten i antall innbyggere 90 år og over er anslått å flate ut mot 2024. De nærmeste årene er det antatt små endringer i antall innbyggere 80-89 år.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Bærum frem mot 2024.

Om beregningene

Vi har tatt utgangspunkt i TBUs beregningsopplegg for hvordan kommunesektorens utgifter påvirkes av den demografiske utviklingen. Metoden tar utgangspunkt i en forenkling av kostnadsnøklene, slik at bare aldersfordelte innbyggertall inngår. Beregningene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester, barnevern og barnehager.

Demografikostnaden viser således hvor mye brutto driftsutgifter innenfor disse sektorene må øke i årene fremover gitt at kommunen vil videreføre standard og dekningsgrad på samme nivå som for landsgjennomsnittet i 2017, og forutsatt at produktiviteten er konstant. 

Befolkningen er delt inn i 13 aldersgrupper og det er beregnet en «sats» per innbygger innenfor hver aldersgruppe. Ved å bruke disse «satsene» på forventet økning i folketallet, kan vi beregne hvor mye utgiftsbehovet vil øke som følge av den forventede økningen i folketallet. For eksempel vil en «ny» innbygger i aldersgruppen 90 år og over øke utgiftsbehovet i kommunen med om lag 358 200 kroner, mens en «ny» innbygger i aldergruppen 23-29 år vil øke utgiftsbehovet med om lag 15 700 kroner.

Vi har i tillegg foretatt en sektorvis fordeling av befolkningsveksten i de ulike innbyggergruppene.

Frem til 2024 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Bærum at brutto driftsutgifter må øke med om lag 1 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2018. Den relative sterke veksten i forventet utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg på om lag 6 prosent frem mot 2024 blir motvirket av en nedgang i forventet utgiftsbehov innenfor barnehager på om lag 7 prosent.  

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2018-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Bærum de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med om lag 14 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2018. Det er pleie og omsorg som bidrar til økt utgiftsbehov, mens utgiftsbehovet innenfor barnehager og grunnskole antas å gå ned. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 29 mill. kroner per år, mens det er anslått en gjennomsnittlig årlig nedgang på 16 mill. kroner innenfor barnehager og en årlig nedgang innenfor grunnskole på 3 mill. kroner.

Dersom utviklingen i utgiftsbehov blir som anslått, vil kommunen i årene fremover være avhengig av å kunne redusere utgiftene til barnehager og grunnskole for å kunne finansiere det økte utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2019 for disse sektorene anslås til om lag 11 mill. kroner. Av dette utgjør grunnskole om lag 14 mill. kroner og pleie og omsorg om lag 13 mill. kroner, mens det er en nedgang i barnehager om lag 22 mill. kroner. I de påfølgende årene forventes en sterkere økning i utgiftsbehovet til pleie og omsorg, mens utgiftsbehovet til grunnskole forventes å gå ned.

Demografikostnader til administrasjon og øvrige sektorer kommer i tillegg til disse beregningene.