Analyseopplegg

Det er betydelige forskjeller mellom ASSS-kommunene med hensyn til inntektsgrunnlag, utgiftsbehov og ressursbruk. I dette kapitlet ser vi nærmere på disse forskjellene. Alle analyser bygger på konserndata.

I og med at ASSS-kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag, kan de heller ikke ha samme nivå på de kommunale tjenestene. ASSS-kommunene med de høyeste inntektene kan gjennomgående ha bedre tjenestetilbud enn ASSS-kommunene med de laveste inntektene.

 

ASSS-kommunene har også forskjellig utgiftsbehov. Forskjeller i utgiftsbehov skyldes forskjeller i befolkningssammensetning, forskjeller sosioøkonomiske forhold og forskjeller i bosettingsmønster. En kommune med mange eldre må nødvendigvis bruke mer penger på eldreomsorg enn en kommune med få eldre, dersom tjenestetilbudet skal være det samme. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fange opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov. I våre analyser har vi brukt gjeldende kostnadsnøkler i inntektssystemet til å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov når vi sammenlikner ressursbruken kommunene imellom.

 

Kommunaldepartementet har foretatt store endringer i kostnadsnøklene i Grønt hefte for 2017. I denne rapporten har vi brukt de nye kostnadsnøklene i beregningene av ressursbruk etc for samtlige år, det vil si årene 2015-2017. 

 

I tillegg til å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov har vi korrigert ressursbruken for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift gir kostnadsforskjeller kommunene imellom, og vil dermed påvirke hvor mye tjenester den enkelte kommune kan få ut av hver krone.

 

Når vi sammenlikner inntektsgrunnlaget kommunene imellom bruker vi et inntektsbegrep vi har definert som korrigert disponibel inntekt. Korrigert disponibel inntekt er lik den inntekten kommunen har anvendt til netto driftsutgifter, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat, der netto driftsutgifter er korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov og for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Forskjeller i korrigert disponibel inntekt skal dermed gjenspeile at de ulike ASSS-kommunene har forskjellige muligheter til å yte det samme tjenestetilbudet.

 

I analysen ser vi på hvordan inntekter, utgifter og netto driftsresultat i de enkelte ASSS-kommunene avviker fra landsgjennomsnittet i kroner per innbygger. Kommuner med frie disponible inntekter over landsgjennomsnittet kan ligge over gjennomsnittet innenfor alle anvendelser, mens kommuner med frie disponible inntekter under landsgjennomsnittet nødvendigvis må ligge under gjennomsnittet innenfor minst en anvendelse.

 

I analysen viser vi også hvordan ressursbruken i kommunene varierer når vi tar hensyn til forskjeller i fri disponibel inntekt. På denne måten kan vi for eksempel få frem at en kommune med lave inntekter kan bruke relativt mye av inntektene sine på grunnskole til tross for at kommunen bruker mindre på grunnskole enn landsgjennomsnittet.

 

I dette kapitlet er gjennomsnittstallene for ASSS-kommunene vektet med folketallet i hver kommune.

I tillegg til å vise forskjeller i ressursbruk (input) ser vi i dette kapitlet også på forskjeller i produksjon (output) og effektivitet. Produksjon måles ved hjelp av produksjonsindekser som i hovedsak er utarbeidet av Senter for økonomisk analyse (SØF)[1].  Produksjonsindeksene er nærmere beskrevet i vedlegg 6.



[1] «Bedre måling av tjenesteproduksjonen i kommunene», Lars-Erik Borge, Ole Henning Nyhus, Per Tovmo (SØF-rapport 06/11)

Frie inntekter og hvordan de brukes

Her ser vi på hvordan ASSS-kommunene anvender sine frie disponible inntekter korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. Vi ser her på samlet anvendelse fordelt på netto driftsutgifter til tjenestesektorene som inngår i inntektssystemet, administrasjon, andre sektorer, premieavvik, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Tjenestesektorene som inngår i inntektssystemet er grunnskole, pleie og omsorg, helsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager.

Forskjeller i korrigert disponibel inntekt

Figuren under viser forskjeller i korrigert disponibel inntekt ASSS-kommunene imellom. De forskjellene som fremkommer i denne figuren skal i prinsippet vise hvor store forskjeller det er ASSS-kommunene imellom med hensyn til hvilke muligheter de har til å gi et tjenestetilbud på linje med landsgjennomsnittet.

Figuren over viser at av ASSS-kommunene var det Tromsø som hadde høyest korrigert fri disponibel inntekt i 2017, mens Drammen hadde lavest. Korrigert disponibel inntekt i Tromsø var 4 045 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet, mens Drammen hadde 4 804 kroner mindre i inntekt per innbygger enn landsgjennomsnittet. Måler vi forskjellene i prosent hadde Tromsø 6,8 prosent mer enn gjennomsnittet, mens Drammen hadde 8,0 prosent mindre. I tillegg til Tromsø hadde Bærum, Oslo, Stavanger og Trondheim korrigert disponibel inntekt over landsgjennomsnittet, mens Sandnes, Fredrikstad, Kristiansand og Bergen hadde korrigert disponibel inntekt under gjennomsnittet i tillegg til Drammen.

I 2017 lå korrigert disponibel inntekt per innbygger i ASSS-kommunene i gjennomsnitt 58 kroner under landsgjennomsnittet. I 2016 lå korrigert disponibel inntekt i ASSS-kommunene 781 kroner under landsgjennomsnittet per innbygger. 

For ASSS-kommunene samlet gikk korrigert disponibel inntekt opp med om lag 725 kroner per innbygger fra 2016 til 2017 sammenliknet med landsgjennomsnittet. Økningen var størst i Oslo og Drammen, mens Stavanger hadde størst nedgang. Fra 2016 til 2017 hadde tre ASSS-kommuner økning i korrigert disponibel inntekt, mens syv ASSS-kommuner hadde nedgang.

Netto driftsutgifter i tjenestesektorene innenfor inntektssystemet

Figuren over viser at i 2017 var ressursbruken innenfor tjenestesektorene som omfattes av inntektssystemet størst i Tromsø og lavest i Drammen. Tromsøs netto driftsutgifter til disse sektorene var 4 131 kroner høyere enn beregnet utgiftsbehov per innbygger, mens Drammens netto driftsutgifter var om lag 5 678 kroner per innbygger lavere enn utgiftsbehovet. I 2017 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter innenfor disse sektorene i gjennomsnitt 312 kroner under utgiftsbehovet per innbygger. Det var seks ASSS-kommuner som hadde netto driftsutgifter som var lavere enn beregnet utgiftsbehov, mens fire kommuner hadde høyere.

Vi ser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsutgifter ned med om lag 160 kroner per innbygger fra 2016 til 2017 sammenliknet med utgiftsbehovet. Nedgangen var størst i Sandnes, mens Trondheim hadde størst økning. Fra 2016 til 2017 hadde syv ASSS-kommuner nedgang i netto driftsutgifter i forhold til utgiftsbehovet, mens tre ASSS-kommuner hadde økning.

Netto driftsutgifter til administrasjon

Figuren over viser at i 2017 var ressursbruken innenfor administrasjon størst i Drammen og lavest i Oslo. Drammens netto driftsutgifter til administrasjon var 397 kroner høyere enn beregnet utgiftsbehov per innbygger, mens Oslos netto driftsutgifter var 1 078 kroner lavere per innbygger enn utgiftsbehovet. I 2017 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter til administrasjon i gjennomsnitt 531 kroner under utgiftsbehovet per innbygger. Det var syv ASSS-kommuner som hadde netto driftsutgifter til administrasjon som var lavere enn beregnet utgiftsbehov, mens tre ASSS-kommuner hadde høyere.

Tallene viser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsutgifter til administrasjon opp med om lag 145 kroner per innbygger fra 2016 til 2017 sammenliknet med utgiftsbehovet. Drammen hadde størst økning og Bærum hadde størst nedgang. Fra 2016 til 2017 hadde ni ASSS-kommuner økning i netto driftsutgifter til administrasjon i forhold til utgiftsbehovet, mens en ASSS-kommune hadde nedgang.

Mens figuren over viser summen av alle funksjonene som går inn under administrasjon, ser vi i figuren under kun på funksjon 120 Administrasjon.

Profilen mellom kommunene i figuren over er om lag den samme som i foregående. For de fleste kommunene er avvikene fra beregnet utgiftsbehov lavere regnet i kroner per innbygger.

Dette er naturlig i og med at vi ser på en mindre del av utgiftene. Når vi bare ser på funksjon 120 er det Fredrikstad som kommer ut med høyest netto driftsutgifter. I 2017 får Drammen, Stavanger, Sandnes og Kristiansand relativt sett lavere utgifter til administrasjon når vi bare ser på funksjon 120. Når vi bare ser på funksjon 120 får Stavanger også en nedgang i utgifter til administrasjon fra 2016 til 2017, mens Stavanger får en økning når vi har med alle funksjoner.   

Netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet

I figuren under ser vi på hvor store netto driftsutgifter ASSS-kommunene hadde på sektorene utenfor inntektssystemet sammenliknet med landsgjennomsnittet regnet per innbygger. Tallene er korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Det må presiseres at vi her ser på netto driftsutgifter, det vil si forskjeller i hvor mye som finansieres gjennom de frie inntektene. Sektorer utenfor inntektssystemet er i stor grad finansiert av egenbetaling og gebyrer. Omfanget av slik finansiering kan variere mellom kommunene, og for den enkelte kommune vil det her også være store forskjeller mellom netto og brutto driftsutgifter.

Figuren over viser at i 2017 var ressursbruken i sektorene utenfor inntektssystemet størst i Oslo og lavest i Drammen, Fredrikstad og Bergen. I 2017 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet i gjennomsnitt 197 kroner over landsgjennomsnittet per innbygger. Syv ASSS-kommuner hadde netto driftsutgifter som var høyere enn landsgjennomsnittet, mens tre ASSS-kommuner hadde lavere.

Vi ser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsutgifter opp med om lag 55 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet fra 2016 til 2017. Økningen var størst i Kristiansand. Drammen og Stavanger hadde størst nedgang. Fra 2016 til 2017 hadde fire ASSS-kommuner økning i netto driftsutgifter i forhold til landsgjennomsnittet, mens seks ASSS-kommuner hadde nedgang.

Netto renteutgifter og avdrag

Figuren viser at i 2017 var netto renteutgifter og avdrag høyest i Tromsø og Oslo og lavest i Stavanger, Sandnes og Bærum. Tromsøs netto renteutgifter og avdrag var 1 657 kroner høyere enn landsgjennomsnittet per innbygger, mens Stavangers netto renteutgifter og avdrag var 2 119 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. I 2017 lå ASSS-kommunenes netto renteutgifter og avdrag i gjennomsnitt 105 kroner under landsgjennomsnittet per innbygger. Fem ASSS-kommuner hadde netto renteutgifter og avdrag som var lavere enn landsgjennomsnittet, mens fem ASSS-kommuner hadde høyere.

Vi ser at i 2017 lå ASSS-kommunenes netto renteutgifter og avdrag på om lag samme nivå sammenliknet med landsgjennomsnittet som i 2016. Oslo og Tromsø hadde størst økning, mens Bærum og Stavanger hadde størst nedgang. Fra 2016 til 2017 hadde tre ASSS-kommuner økning i netto renteutgifter og avdrag i forhold til landsgjennomsnittet, mens syv ASSS-kommuner hadde nedgang.

Netto driftsresultat

Figuren over viser at i 2017 var netto driftsresultat per innbygger høyest i Bærum, Drammen og Stavanger og lavest i Tromsø og Fredrikstad. I 2017 lå ASSS-kommunenes netto driftsresultat i gjennomsnitt 625 kroner over landsgjennomsnittet per innbygger. Syv ASSS-kommuner hadde netto driftsresultat som var høyere enn landsgjennomsnittet, mens tre ASSS-kommuner hadde lavere.

Vi ser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsresultat opp med om lag 375 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet fra 2016 til 2017. Økningen var størst i Drammen, Bærum og Oslo, mens Tromsø og Kristiansand hadde størst nedgang. Fra 2015 til 2016 hadde syv ASSS-kommuner økning i netto driftsresultat i forhold til landsgjennomsnittet, mens tre ASSS-kommuner hadde nedgang.

Forskjeller i produksjon og effektivitet i 2017

I figuren under viser vi hvor stor produksjon, hvor høye brutto driftsutgifter og hvor effektiv hver enkelt ASSS-kommune var i forhold til ASSS-gjennomsnittet i 2017.

Dersom en kommune har relativt sett høyere produksjon enn brutto driftsutgifter er kommunen mer effektiv enn ASSS-gjennomsnittet og vice versa. Om lag halvparten av ASSS-kommunene vil være mer effektive enn ASSS-snittet, og om lag halvparten vil være mindre effektive.

Sum tjenester består av sektorene grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenestetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. 

Figuren over viser at produksjonen av sum tjenester i 2017 var størst i Tromsø og lavest i Bergen. Tromsøs produksjon av sum tjenester var 14,7 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens Bergens produksjon var 3,9 prosent lavere. De fleste kommunene avviker lite fra gjennomsnittet.

Figuren over viser at i 2017 var det Drammen som hadde mest effektiv produksjon av tjenester innenfor tjenestesektorene i inntektssystemet, mens Bergen hadde minst effektiv produksjon.

Effektiviteten i Drammen var 16,9 prosent høyere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen i Drammen var 1,0 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 13,6 prosent lavere. Effektiviteten i Bergen var 3,8 prosent lavere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen i Bergen var 3,9 prosent lavere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter bare var 0,2 prosent lavere enn ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Administrasjon inngår ikke i produksjonsindeksen da administrasjon ikke produserer tjenester direkte, men administrasjon vil likevel være en forutsetning for produksjon innenfor de ulike tjenesteområdene. Kommuner med høye administrasjonsutgifter vil således isolert sett ha dyrere tjenesteproduksjon enn kommuner med lave administrasjonsutgifter, og vil dermed isolert sett være mindre effektive.

Tabellen nedenfor viser hvordan effektiviteten varierer mellom ASSS-kommunene når vi også tar hensyn til forskjeller i netto administrasjonsutgifter fratrukket avskrivninger og korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov, pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift. Kommuner med administrasjonsutgifter under ASSS-snittet får et bidrag fra administrasjon som er større enn 1 og vice versa. I 2017 var det bare Oslo som hadde lavere administrasjonsutgifter enn ASSS-snittet.

Forskjeller i effektivitet inkl adm

Når vi inkluderer administrasjon var det fortsatt Drammen som hadde høyest effektivitet nå med 14,4 prosent over ASSS-snittet, og det er fortsatt Bergen som hadde lavest effektivitet nå med 4,2 prosent under ASSS-snittet. Det at vi har tatt med administrasjon har gjort at alle kommunene unntatt Oslo har fått lavere score for effektivitet. Oslos score for effektivitet er økt fra 1,6 prosent under ASSS- snittet eksklusiv administrasjon til 0,4 prosent under ASSS-snittet inklusiv administrasjon. 

Endringer i produksjon og effektivitet fra 2016 til 2017

I tabellen nedenfor ser vi på prosentvis endring i produksjon og effektivitet (eksklusiv sosialtjeneste og administrasjon) fra 2016 til 2017. Her sammenliknes hver enkelt ASSS-kommune med seg selv året før. I tillegg er det lagt inn beregninger for prosentvis endring i utgiftsbehovet i den enkelte kommune fra 2016 til 2017.

Effektiviteten i en kommune har økt dersom produksjonen har økt mer enn brutto driftsutgifter. Brutto driftsutgifter er fratrukket avskrivninger og sosiale utgifter. Ved deflateringen av 2017-tallene er det brukt tall for årslønnsvekst for hver enkelt kommune og sektor. Det er tatt hensyn til at lønnsandelen varierer mellom de ulike sektorene, mens det er brukt samme gjennomsnittlige lønnsandel for alle ASSS-kommunene innenfor hver sektor. Det er brukt TBUs deflator for kjøp av varer og tjenester innenfor alle sektorer.

Tallene for ASSS-kommunene samlet er fremkommet ved å summere tallene for hver enkelt ASSS-kommune.

Endring i produksjon, effektivitet og behov. 2016-2017

Produksjonen i ASSS-kommunene økte med 0,9 prosent fra 2016 til 2017. Produksjonen økte mest i Tromsø med 3,2 prosent, i Sandnes med 3,1 prosent og i Trondheim med 2,9 prosent. Produksjonen gikk mest ned i Bærum med en nedgang på 3,1 prosent. 

Fra 2016 til 2017 økte beregnet utgiftsbehov i ASSS-kommunene med 1,0 prosent. Utgiftsbehovet økte mest i Tromsø og Sandnes med henholdsvis 1,8 og 1,5 prosent. Utgiftsbehovet økte minst i Stavanger med 0,2 prosent.

Produksjonen i ASSS-kommunene gikk dermed ned med 0,1 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Det var i Bærum og Drammen at produksjonen gikk mest ned med henholdsvis 4,2 og 1,2 prosent. Produksjonen gikk mest opp i forhold til utgiftsbehovet i Trondheim med 1,8 prosent og i Sandnes og Tromsø som begge hadde en økning i forhold til utgiftsbehovet på 1,5 prosent.

Mens produksjonen i ASSS-kommunene økte med 0,9 prosent økte brutto driftsutgifter med 2,8 prosent. Dette ga en nedgang i effektivitet på 1,9 prosent fra 2016 til 2017. Alle ASSS-kommunene hadde nedgang i effektivitet. Effektiviteten gikk mest ned i Bærum og Kristiansand med henholdsvis 5,7 og 5,0 prosent. Effektiviteten gikk minst ned i Sandnes og Tromsø med henholdsvis 0,3 og 0,4 prosent.

 



Når vi ser på effektivitet bruker vi brutto driftsutgifter, mens vi i analysen foran har brukt netto driftsutgifter.

Når vi måler forskjeller i produksjon og effektivitet ser vi på avvik fra ASSS-gjennomsnittet, mens vi i analysen foran har sett på avvik fra landsgjennomsnittet (beregnet utgiftsbehov).

Sektorene utenfor inntektssystemet omfatter VAR, fysisk planlegging, kultur og idrett, kirker, samferdsel, bolig, næring, brann- og ulykkesvern, interkommununale samarbveid og oppgaver utenfor kommunenes ansvarsområde.

F100 Politisk styring, F110 Kontroll og revisjon, F120 Administrasjon, F121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen, F130 Administrasjonslokaler, F180 Diverse fellesutgifter og F190 Diverse serviceenheter

 Tjenestesektorene innenfor inntektssystemet omfatter grunnskole, pleie og omsorg, helsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Inntektssystemet omfatter også administrasjon, men administrasjon er utelatt når vi ser på tjenestesektorene innenfor inntektssystemet